התקשרו: 03-7711111

מהו חוק ייעול האכיפה המנהלית?

בסוף בפברואר 2011, נכנס לתוקפו חוק ייעול האכיפה המנהלית אשר גובש וקודם על ידי הרשות לניירות ערך תוך סיוע מלא של משרד המשפטים. חוק זה מקנה לרשות לניירות ערך סמכות להטיל קנסות על תאגידים או יועצים תוך איסור לרכישת כיסוי ביטוחי או לקבלת שיפוי על הקנסות ובנוסף סמכות להדיח מנכ”ל מתפקידו, לשלול רישיונות או להעביר מעיסוק – באמצעות הליך מנהלי מהיר.

הרשות לניירות ערך היא גוף שלטוני בעל סמכויות אכיפה מנהלית, שהוקם על פי חוק ניירות הערך (התשכ”ח-1968). רשות זו אמונה של שמירת עניינו של ציבור המשקיעים בניירות הערך והגנה עליו מפני הפרות חוק. פקידיה כוללים בין השאר: מתן היתר לפרסום תשקיפים (המפרטים מידע רלוונטי לרוכש נייר הערך מהתאגיד), מעקב אחר דוחות שוטפים של תאגידים, הסדרת פעילות אגף קרנות הנאמנות ועוד.

תוך כל זאת, תפקידה הבולט ביותר הוא פיקוח על ניהולה התקין וההוגן של הבורסה לניירות ערך. עד ליום אישור החוק, אופן האכיפה העיקרי שהוסדר על ידי החוק הוא ההליך הפלילי. קרי – במידה ומתקיימת עבירה, תוגש תלונה בערוצים המקובלים, תתקיים העמדה לדין וע”פ החלטת השופט תופעל ענישה בהתאם לקבוע בחוק. עם זאת, ההליך הפלילי מורכב וממושך באופן המקשה את האכיפה וההגנה על ציבור המשקיעים.

בשל כך ובהתאם לסטנדרטים למנגנוני אכיפה דומים הקיימים בעולם, נוסח והוצע חוק ייעול האכיפה המנהלית. 

ההבדלים המהותיים בין המצב כיום לבין המצב ערב כניסת החוק לתוקף:

1. הפחתת הוכחת היסוד הנפשי – בהליך הפלילי המעוגן בחוק העונשין יש צורך להוכיח רמה גבוהה של יסוד נפשי (כוונה מצד המפר). בפועל, לעיתים הרשות מתקשה להוכיח את היסוד הנפשי ובהתאם לכך לא ניתן היה להרשיע את הנאשם. לעומת זאת, בהליך המנהלי נדרשת רמה נמוכה של יסוד נפשי, המקל על הרשעה.

2. פרוצדוראלית – בפועל, בוטלו ועדות המשמעת והוחלפו בוועדה חיצונית בלתי תלויה, צעד שלכאורה נועד לקצר ולהקל אכיפה מהירה שלא דרך בתי המשפט. שיקול דעת באם לנקוט בהליך פלילי או משמעתי נתון לוועדה החיצונית או לרשות. יודגש, כי באם נבחר הליך אכיפה מנהלי כמעט תמיד ניתן יהיה לעצרו ולהעבירו למסלול של הליך פלילי. אולם לא תתכן פעולה הפוכה, קרי, באם הוחלט על הליך פלילי יסתיים הליך זה רק כהליך פלילי בדרך המקובלת ובערוצים הידועים.

3. העדר ביטוח ושיפוי – בצידו של החוק מוטל איסור על ביטוח ושיפוי קנסות הניתנים במסגרת אכיפה מנהלית. במילים אחרות, מקבל הקנס יהיה חייב לשלם את הסכום מכיסו ואינו רשאי לרכוש ביטוח אשר יגן עליו מפני תביעות רשלנות מצד הועדה. יחד עם זאת, פוליסת אחריות נושאי משרה אמורה לכלול כיסוי בגין הוצאות התדיינות סבירות שהוצאו על ידי נושא המשרה או מי מטעמו בשל הליכי חקירה, הליכים פליליים או הליכים משמעתיים עפ”י כל דין (לרבות הליכי אכיפה מנהלית). כמו כן, במסגרת הפוליסה יש לדאוג כי הכיסוי יורחב לכלול תביעות של צדדים שלישיים הנובעות מהפרה של חוק ייעול האכיפה המנהלית.

על מי חל החוק?

ההליך המנהלי יחול על תאגידים מדווחים, על נושאי משרה בהם (דירקטורים ומנהלים), על מנכ”ל (הנושא באחריות פיקוחית), על מנהלי כספים עבור אחרים (מנהלי קרנות נאמנות, נושאי משרה בקרנות נאמנות, יועצי השקעות, משווקי השקעות ומנהלי תיקי השקעות) ועל משקיעים בניירות ערך, בעיקר בכל הנוגע לעבירות לשימוש אסור במידע פנים.

הביקורת על חוק ייעול האכיפה המנהלית

בשל אופיו, חוק ייעול האכיפה המנהלית גרר ביקורות נוקבות ויצר ויכוחים עזים בנוגע לחוסר המידתיות שבו. בין השאר, עלתה הטענה כי החוק מקנה לרשות לניירות הערך “סמכויות דרקוניות” ויוצר “גוף מחוקק, חוקר ושופט כאחד” ובשל כך יוצר מצב מרתיע ביותר לאנשי שוק ההון והמנהלים בחברות הנסחרות. כמו כן, העדר היכולת לשפות ולבטח את נושאי המשרה הביא בתגובה לחששות אלו, הרשות לניירות ערך הגתה את נוהל “האכיפה הפנימית הוולונטרית”. בהתאם לנוהל זה, מנכ”לי התאגידים יתוו תוכנית אכיפה פנימית וזאת על מנת לצמצם הפרות חוק בתחום אחריותם. כך, נטל ההוכחה נתון על כתפי המנכ”לים באופן היוצר “תרבות של ציות” לרשות לניירות הערך. ביישום תוכנית שכזו, במידה ותתרחש הפרת חוק בתאגיד הדבר יקנה הגנה מסוימת למנכ”ל ולדירקטורים מפני הליך אכיפה מנהלית ואף הליכים פליליים. במקרים מסוימים, יתכן ותהליך השימוע והענישה יבוצע כנגד המפר או העבריין בלבד, ולא כנגד התאגיד כולו.

עם זאת, אע”פ שננקטו צעדים כאלו ואחרים על מנת להפחית את ה”איום” שיוצר החוק על אנשי שוק ההון, קיימות ביקורות קשות נוספות עליו. עורכי דין בכירים ומוכרים בישראל הפגינו את התנגדותם לחוק באופן פומבי בטענה שהחוק מאפשר “פגיעה בשמם הטוב של מפרי החוק” ומקנה לרשות לניירות ערך “כוח רגולטורי מופרז”. הביקורת הנוקבת ביותר עלתה כנגד האיסור על ביטוח ושיפוי, בטענה כי החוק “מבטל את הטעם להחזיק במשרת דירקטור היות והוא מעמיד אותו ללא ביטוח בפני סיכון לקנס של עד מליון ש”ח, כאשר דירקטורים משתכרים בממוצע בכמה עשרות אלפי ש”ח בשנה בלבד”. מספר אישים אף קראו לדירקטורים להתפטר מתפקידם ולעזוב את המסחר בתל אביב.

בשנת 2012 הכריע בג”ץ בעתירה שהוגשה מטעם איגוד תעודות הסל ועתירה נוספת מטעם איגוד קרנות הנאמנות בבקשה כי יורה על ביטול ההוראה בחוק ייעול האכיפה המנהלית של הרשות לניירות הערך, האוסרת על התקשרות בהסכמי שיפוי וביטוח כנגד ההפרות המנויות בחוק. העתירה נדחתה בטענה כי היא מוקדמת מדי הואיל וטרם הוחל ביישום האכיפה המנהלית בפועל. יתכן כי לאחר יישומו של החוק יובא שוב הנושא לפתחו של בית המשפט לצורך הכרעתו לגופו של עניין.

יובהר כי חרף מחאות וביקורות נוקבות אלו, החוק נוסח לאור התפיסה שאכיפה יעילה אינה יכולה להתקיים בהתבסס על החוק הפלילי בלבד והוא נועד לשדרג את שוק ההון באופן שייטיב עם ציבור המשקיעים בו בפרט ועם כלכלת ישראל בכלל. באישור חוק זה, ישראל יוצרת מנגנון אכיפה מנהלית המצטרף לאלו הקיימים במדינות מערביות רבות דוגמת ה– FSA באנגליה(Financial Services Authority) 
וה– SEC בארה”ב(Securities and Exchange Commission) .

לצד חוק ייעול האכיפה המנהלית ובסמוך לכניסתו לתוקף פורסם ביום 14/5/11 החוק לייעול הממשל התאגידי (תיקון מספר 16 לחוק החברות). התיקון נועד לעגן את עקרונות הממשל התאגידי ולחזק את מנגנוני הבקרה והפיקוח הפנימיים בחברות. חוק זה למעשה ממשיך להתוות את מדיניות הרשות לניירות ערך בהקשר לזהירות המשנה שיש לנקוט והאחריות המוטלת על כתפי התאגידים המדווחים ובכללם נושאי המשרה.

כיצד חוק ייעול האכיפה המנהלית משפיע על החברה שלך?

האם הפוליסה שלכם מורחבת לכסות נזק לצד ג’ הנובע מהפרה מנהלית?